2019年12月31日，自然資源部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見（試行）》（以下簡稱《意見》），將“凈礦”出讓作為11項改革任務(wù)之一進(jìn)行部署?！兑庖姟穼嵤┮詠恚鞯胤e極推進(jìn)“凈礦”出讓，探索出了一批好的做法和經(jīng)驗，同時也遇到了一些政策層面和操作層面的障礙和難題。
為及時總結(jié)交流經(jīng)驗，加快推進(jìn)“凈礦”出讓工作，10月23日，“凈礦”出讓分析研討會在廣西南寧舉行。山西、黑龍江、江蘇、浙江、江西、湖北、廣西、貴州8?。▍^(qū)）與會代表分別介紹“凈礦”出讓典型實例，重點剖析難點并提出對策建議?！吨袊匀毁Y源報》對這次會議情況進(jìn)行盤點梳理，以期對各地的“凈礦”出讓工作提供參考與借鑒。
各地加快推進(jìn)“凈礦”出讓
10月23日，中國自然資源報記者從分析研討會上了解到，《意見》發(fā)布實施以來，各地積極推進(jìn)“凈礦”出讓。特別是砂石土采礦權(quán)、海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)聯(lián)合招拍掛等“凈礦”出讓，許多省份都進(jìn)行了有益的探索。但受多方面條件影響，這項改革在各地的進(jìn)展情況不盡相同。
浙江是最先提出“凈采礦權(quán)”概念的省份，時間可追溯到2013年。今年4月，浙江省自然資源廳發(fā)文貫徹落實《意見》要求時，提出進(jìn)一步加強(qiáng)“凈礦”出讓，以“用地用林有保障，無干擾無障礙無糾紛地順利進(jìn)場施工并能直接辦理礦業(yè)權(quán)登記”為標(biāo)準(zhǔn)，打造“凈礦”出讓升級版。5月1日以來，全省共以“凈礦”方式出讓礦業(yè)權(quán)11宗，其中采礦權(quán)10宗，均為建筑用凝灰?guī)r。
湖北是中辦、國辦確定的6個礦業(yè)權(quán)出讓改革試點省份之一。早在2017年，湖北省就提出實行“凈礦”出讓。2018年，湖北省委辦公廳、省政府辦公廳聯(lián)合發(fā)文，確定了“凈礦”出讓的原則和相關(guān)部門職責(zé)。同年，原湖北省國土資源廳發(fā)文確定了“凈礦”出讓的程序。由于基礎(chǔ)良好，《意見》實施后，湖北全面快速推進(jìn)“凈礦”出讓，截至目前共以“凈礦”方式出讓礦業(yè)權(quán)113宗，其中大部分是建筑石料。
2017年以來，廣西先后在南寧、百色、欽州三市試點“凈礦”出讓，目前已成功出讓礦業(yè)權(quán)5宗，包括石灰?guī)r采礦權(quán)3宗、海砂采礦權(quán)2宗。值得一提的是，廣西在全國首創(chuàng)海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)聯(lián)合出讓，受到自然資源部的肯定。為鞏固成果，廣西2019年在14個地級市全面推廣“凈權(quán)”出讓試點，要求2021年前每市平均完成1~2個試點；2022年起砂石土采礦權(quán)一律實行“凈礦”出讓。
作為能源大省，山西省重點對競爭出讓的煤層氣礦業(yè)權(quán)實行“凈礦”出讓。為確保成效，一是競爭出讓的煤層氣礦業(yè)權(quán)，均在煤炭等礦業(yè)權(quán)空白區(qū)設(shè)置；二是扎實做好各類保護(hù)區(qū)核查，在前期工作中專函征求省直相關(guān)廳局、地方政府、市直單位意見，對擬出讓煤層氣區(qū)塊涉及的各類保護(hù)區(qū)進(jìn)行扣除、避讓處理。2020年7月，山西廳將部分煤層氣礦業(yè)權(quán)登記權(quán)限委托給晉城市局，明確要求晉城市局按照《意見》精神，積極開展“凈礦”出讓試點。
2019年以來，黑龍江省有序推進(jìn)砂石土、大理巖、煤炭等礦業(yè)權(quán)“凈礦”出讓試點。具體做法是：從以往國家或省級財政出資的地質(zhì)勘查項目中，選擇蘿北縣云山林場東石墨礦普查等14宗地勘項目區(qū)塊作為擬出讓區(qū)塊。在完成一系列前期工作后，從14宗區(qū)塊中選出4宗進(jìn)行出讓，最終成交了2宗。
《意見》發(fā)布實施后，江西省積極推進(jìn)“凈礦”出讓，明確自2020年5月1日起，縣級自然資源部門發(fā)證的砂石土等直接出讓采礦權(quán)的礦產(chǎn)資源，應(yīng)采取“凈礦”方式出讓。7月14日，九江市彭澤縣一宗建筑石料用灰?guī)r礦以“凈礦”方式出讓，獲得收益16.79億元。
礦業(yè)在江蘇屬于相對較小的產(chǎn)業(yè)，目前全省僅有91宗探礦權(quán)和247宗采礦權(quán)。盡管如此，江蘇省也在積極推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革，2019年以“凈礦”方式出讓了淮安市1宗鹽礦采礦權(quán)，實現(xiàn)了零的突破。
貴州省近年來積極探索，基本建立了“保障供給、建庫儲備、政府統(tǒng)籌、聯(lián)查聯(lián)審、平臺交易、市場決定、合同管理”的“凈礦”出讓流程。《意見》發(fā)布實施后，貴州加快推進(jìn)砂石土、礦泉水、地?zé)岬炔傻V權(quán)“凈礦”出讓，取得了明顯成效。
涌現(xiàn)出一批好的做法和經(jīng)驗
構(gòu)建各方協(xié)調(diào)聯(lián)動的工作機(jī)制，是保障“凈礦”出讓有序推進(jìn)的關(guān)鍵一步。中國自然資源報記者從分析研討會上了解到，浙江、江西等省份在這方面積累了較好的經(jīng)驗。
浙江廳通過構(gòu)建“政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、公眾參與、社會監(jiān)督”的“凈礦”出讓工作機(jī)制，基本實現(xiàn)了三個“到位”。一是權(quán)屬調(diào)查和政策處理到位。明確“凈礦”出讓所涉及的礦區(qū)范圍或影響范圍內(nèi)的土地、地面附著物及固定資產(chǎn)的權(quán)屬調(diào)查認(rèn)定，土地及其附著物的相關(guān)補(bǔ)償事項，均由當(dāng)?shù)卣鋵?，并將認(rèn)定結(jié)果在擬出讓采礦權(quán)所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社張貼公示。二是“凈礦”出讓涉及部門意見到位。明確由礦山開采涉及的當(dāng)?shù)卣块T包括生態(tài)環(huán)境、公安、應(yīng)急管理、林業(yè)等，以及礦業(yè)權(quán)所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，對擬出讓礦區(qū)進(jìn)行實地踏勘。參加踏勘的部門和單位簽署書面意見，當(dāng)?shù)刈匀毁Y源部門存檔備查。相關(guān)部門明確同意后，才能公開出讓采礦權(quán)。三是礦業(yè)權(quán)出讓交易程序到位。當(dāng)?shù)刈匀毁Y源部門完成前期工作后，委托交易中心組織交易。交易中心嚴(yán)格按出讓程序編制相關(guān)材料，并在網(wǎng)上交易系統(tǒng)發(fā)布出讓公告，組織網(wǎng)上交易。交易過程按規(guī)范流程實施系統(tǒng)全自動控制，從公告信息發(fā)布、申請，到競價、成交，涵蓋交易全過程，按設(shè)定程序通過系統(tǒng)封閉運行。競買人競得成功后，到交易中心進(jìn)行資格復(fù)核并簽訂相關(guān)文書，完成出讓交易。
江西省瑞昌市建立了適合當(dāng)?shù)貙嶋H的“凈礦”出讓工作機(jī)制，一是明確了各相關(guān)部門職責(zé)；二是成立了以市長為組長的“凈礦”出讓領(lǐng)導(dǎo)小組；三是實行“凈礦”出讓項目推進(jìn)制度，成立項目指揮部，相關(guān)單位抽調(diào)人員現(xiàn)場辦公，制定項目清單和時間節(jié)點等。
用地用林用草等手續(xù)的銜接處理，是“凈礦”出讓工作的一大難點。針對此，2019年以來，黑龍江廳就礦、地、林一體化聯(lián)合審批進(jìn)行專題研究，多次召開由省林草局、省林業(yè)規(guī)劃院、省廳相關(guān)處室、自然資源數(shù)據(jù)中心等單位參加的會商會議，最終商定由省廳負(fù)責(zé)與省林草局建立有效的數(shù)據(jù)連接會審?fù)ǖ?，實現(xiàn)林業(yè)、草原、濕地數(shù)據(jù)共享、實時更新，部門聯(lián)動配合，由此初步建立了礦、地、林一體化聯(lián)合審批機(jī)制。隨后，黑龍江廳發(fā)文明確，礦業(yè)權(quán)出讓確定受讓主體后，簽訂合同前，受讓人可同步向各級自然資源、林草部門申請辦理用地、用林、用草等手續(xù)，其他事項由自然資源部門牽頭協(xié)調(diào)解決。
在“凈礦”出讓中，如何做好空間避讓，確保擬出讓礦業(yè)權(quán)在規(guī)劃上“干凈”，也是公認(rèn)的一大工作難點。
為防止擬出讓礦業(yè)權(quán)進(jìn)入各類保護(hù)區(qū)，山西省自然資源、生態(tài)環(huán)境、林草、水利、住建、文物六部門聯(lián)合出臺了《關(guān)于加強(qiáng)對探礦權(quán)采礦權(quán)建設(shè)項目用地與各類保護(hù)區(qū)重疊情況進(jìn)行聯(lián)合核查的通知》。聯(lián)合核查范圍包括：地質(zhì)遺跡保護(hù)區(qū)、飲用水水源保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地公園、國家一級公益林、泉域重點保護(hù)區(qū)范圍、風(fēng)景名勝區(qū)、不可移動文物保護(hù)范圍等。
廣西在開展海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)聯(lián)合招拍掛之前，由自然資源主管部門聯(lián)合資源所在地政府進(jìn)行實地踏勘，同時征求有關(guān)部門意見，確保劃定的礦區(qū)范圍符合自治區(qū)海洋功能區(qū)劃、海洋主體功能區(qū)規(guī)劃、海砂開采規(guī)劃。同時，符合保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境要求，與自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線等不重疊。
“凈礦”出讓改革成效初顯
分析研討會上，自然資源部礦業(yè)權(quán)管理司主要負(fù)責(zé)同志指出，“凈礦”出讓是一件大事、好事，也是一件難事。說是大事，是因為“凈礦”出讓是貫徹落實黨中央、國務(wù)院要求，深化礦產(chǎn)資源管理制度改革的具體行動之一。黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院圍繞礦產(chǎn)資源管理改革作了一系列重大決策部署，要求充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，深化“放管服”改革，進(jìn)一步完善礦產(chǎn)資源管理。“凈礦”出讓作為礦業(yè)權(quán)管理的一項制度創(chuàng)新，正是國務(wù)院一再強(qiáng)調(diào)的精簡要件“優(yōu)化流程、強(qiáng)化服務(wù)、提高效率”在礦產(chǎn)資源管理領(lǐng)域的落地執(zhí)行。說是好事，是因為“凈礦”出讓在維護(hù)礦產(chǎn)資源國家所有者權(quán)益、礦業(yè)權(quán)人權(quán)益、礦區(qū)群眾權(quán)益等方面發(fā)揮著重要作用。說是難事，是因為“凈礦”出讓涉及多個部門以及諸多法律、部門規(guī)章和規(guī)范性文件，協(xié)調(diào)推動難度大。
他的話引起了與會代表們的共鳴。大家紛紛結(jié)合各地實踐，介紹了“凈礦”出讓這項改革帶來的成效。
首先，實行“凈礦”出讓后，市場配置資源的決定性作用得到彰顯。據(jù)貴州、湖北等省份的與會代表反映，過去，礦山企業(yè)特別是外地企業(yè)，對競得采礦權(quán)后能否順利與相關(guān)權(quán)利人協(xié)商解決辦礦手續(xù)缺乏把握，常常知難而退，由此可能導(dǎo)致出現(xiàn)采礦權(quán)市場競爭不充分、資源價值不能充分體現(xiàn)的情形。相比之下，由于“凈礦”出讓在前期工作中，妥善解決了采礦權(quán)人與相關(guān)方之間的利益關(guān)系，使得礦山企業(yè)不再受土地、地面附著物及固定資產(chǎn)等權(quán)益的制約，客觀上保證了市場競爭充分，有效發(fā)揮了市場在礦產(chǎn)資源配置中的決定性作用。
其次，實現(xiàn)“多規(guī)合一”審查，有利于促進(jìn)礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展。如，浙江省在“凈礦”出讓過程中，自然資源、發(fā)展改革、經(jīng)信、生態(tài)環(huán)境、水利、林草等相關(guān)部門依法依規(guī)對采礦權(quán)設(shè)置條件進(jìn)行審查，多部門共同審核把關(guān)，實質(zhì)上完成了采礦權(quán)“多規(guī)合一”設(shè)置審查，包括兩大規(guī)劃體系審查：工業(yè)及產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃等經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃審查，以及土地利用總體規(guī)劃、礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃、水土保持規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃等空間規(guī)劃審查。“多規(guī)合一”審查強(qiáng)化了規(guī)劃對采礦權(quán)設(shè)置的剛性約束，有利于推動形成符合生態(tài)文明建設(shè)要求的礦業(yè)發(fā)展模式。
再次，“凈礦”出讓兼顧各方利益，有利于維護(hù)公開、公正、公平的礦業(yè)權(quán)交易秩序。對政府而言，通過“凈礦”出讓可以獲得較高溢價，更好地維護(hù)國家自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)益。如，山西省榆社—武鄉(xiāng)煤層氣勘查項目實行“凈礦”出讓，掛牌起始價為9000萬元，經(jīng)過174輪競價，最終以6.26億元出讓。又如，浙江省寧波市鄞州區(qū)金童山礦地綜合開發(fā)利用項目建筑用石料礦實行“凈礦”出讓，起始價為4.0億元，經(jīng)過116輪競價，最終以15.58億元出讓。
對礦業(yè)權(quán)人而言，一方面“凈礦”出讓可有效解決采礦權(quán)競買人之間或競買人與出讓人之間的信息不對稱問題，有助于他們在參加采礦權(quán)競買之前可以充分評估競得采礦權(quán)的成本、風(fēng)險和預(yù)期收益，從而作出正確的投資決策。另一方面，由于政府開展前期工作時，統(tǒng)籌考慮了礦產(chǎn)開發(fā)利用方案、礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)和土地復(fù)墾方案、水土保持方案、環(huán)境影響評價、安全評價、礦山初步設(shè)計方案等采礦作業(yè)相關(guān)法定要件的編制和評審備案工作，事先做好了不同部門之間的溝通協(xié)調(diào)，從而降低了礦業(yè)權(quán)人因上述情形無法在合理期限內(nèi)開采作業(yè)的風(fēng)險。
對礦區(qū)群眾而言，“凈礦”出讓可以保障他們的知情權(quán)，無需再與礦業(yè)權(quán)人進(jìn)行拉鋸式的談判，而由政府按照“公開、公平、公正”的原則組織簽訂安置補(bǔ)償協(xié)議，盡可能避免權(quán)益受損。
此外，“凈礦”出讓還可以有效規(guī)避礦業(yè)權(quán)交易中的違法違規(guī)行為。據(jù)廣西廳與會代表介紹，“凈礦”出讓是廣西推進(jìn)自然資源領(lǐng)域掃黑除惡的有力措施之一。由于“凈礦”出讓在維護(hù)礦業(yè)權(quán)市場秩序、優(yōu)化營商環(huán)境方面成效顯著，廣西自然資源廳被評為2019年度“全國掃黑除惡專項斗爭先進(jìn)單位”。
遇到的主要難題和對策建議
《意見》實施以來，各地在推進(jìn)“凈礦”出讓過程中，也遇到了一些政策層面和操作層面的障礙和難題。分析研討會上，與會代表們深入剖析難點并提出了對策建議。
礦業(yè)用地保障問題?！兜V產(chǎn)資源法實施細(xì)則》明確，“采礦權(quán)人享有根據(jù)生產(chǎn)建設(shè)的需要依法取得土地使用權(quán)的權(quán)利”。但在具體工作中，受相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)劃及用地用林指標(biāo)等因素影響，采礦權(quán)人難以按照建設(shè)用地要求取得土地使用權(quán)，按照臨時用地審批又缺少法律依據(jù)，面臨用地用林違法違規(guī)風(fēng)險，監(jiān)管難度較大。針對此，與會代表提出了一些建議。比如，加快修法進(jìn)程，實施采礦權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)、林地使用權(quán)聯(lián)合出讓；又如，未來在國土空間規(guī)劃編制或修編時，將礦業(yè)用地納入規(guī)劃目錄，指導(dǎo)企業(yè)綜合運用臨時用地、先行用地、存量地等政策，及時申報、合法用地。
政策法規(guī)銜接問題。從現(xiàn)行情況看，“凈礦”出讓涉及礦產(chǎn)資源、土地、林草和生態(tài)環(huán)境等，分別由《礦產(chǎn)資源法》《土地管理法》《森林法》《草原法》《環(huán)境保護(hù)法》《自然保護(hù)區(qū)條例》等不同的法律法規(guī)進(jìn)行調(diào)整，各部門政策要求不同、歸口不同、標(biāo)準(zhǔn)不同。針對此，與會代表建議呼吁做好政策法規(guī)銜接，盡快對上述法律及各自配套法規(guī)文件在礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)利用中的關(guān)于允許、限制、禁止開發(fā)利用礦產(chǎn)資源的規(guī)定條款，進(jìn)行統(tǒng)一合理設(shè)置。
部門協(xié)調(diào)配合問題。礦業(yè)企業(yè)生產(chǎn)前，需要辦理項目可研、立項備案、建設(shè)用地批準(zhǔn)書、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建筑工程施工許可證、不動產(chǎn)權(quán)證書、采礦許可證、全國工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證等20余個審批事項，需要由發(fā)展改革、生態(tài)環(huán)境、自然資源、工商、安監(jiān)、質(zhì)監(jiān)、水務(wù)、林草等部門按照各自職責(zé)分別辦理所需手續(xù)。各部門間要件要求不一，企業(yè)溝通協(xié)調(diào)難度較大。針對此，與會代表建議，加快推進(jìn)各部門數(shù)據(jù)共享和規(guī)則統(tǒng)一，將所有審批事項放在同一平臺上，開展一體化聯(lián)合審批。
前期工作經(jīng)費問題。在前期工作中，各地政府投入了大量經(jīng)費，但這項支出與礦業(yè)權(quán)出讓收益分開，礦業(yè)權(quán)出讓收益按照要求須上繳專庫，前期工作經(jīng)費不能列入礦業(yè)權(quán)出讓收益。針對此，與會代表建議，將“凈礦”出讓前期工作經(jīng)費納入成本，并與礦業(yè)權(quán)出讓收益分開，待礦業(yè)權(quán)成交后，由競得人分別繳納相關(guān)費用，前期工作費用上繳地方財政。
地方政府積極性問題。按照目前的礦業(yè)權(quán)收益分配辦法，地方政府獲得的比例較少，而“凈礦”出讓的前期工作以及未來的礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理等成本，都需要地方政府負(fù)擔(dān)，因此推動礦業(yè)權(quán)出讓的積極性不高。針對此，與會代表建議，合理調(diào)整采礦權(quán)出讓收益分成比例，給予地方更大的財政支持力度。
來 源：中國自然資源報
